Continuità territoriale: Una piccola guida per capirci qualcosa

Per metterci alle spalle il disastro che ci ha lasciato Solinas, prima è bene chiarire un po' di cose

I costi dell’insularità derivano in gran parte da un diritto alla mobilità (dei residenti) e un diritto all’accesso (dei non residenti) non sufficientemente garantiti.

Trovare soluzioni adeguate non è facile. In aree anche remote ma non insulari, per viaggiare da e per una data destinazione c’è a disposizione una lunga serie di mezzi di trasporto pubblici, privati o in sharing, e ci sono molte opzioni di orari e di costi. Queste opzioni si riducono drasticamente, e con esse la concorrenza tra mezzi di trasporto alternativi, in presenza di discontinuità territoriale. Con due importanti conseguenze.

Primo, viaggiare nei periodi di scarsa domanda può diventare difficile o impossibile perché le compagnie aeree (il principale mezzo di collegamento per le isole) hanno poco interesse a offrire voli che in quei mesi dell’anno rischiano di essere poco remunerativi.

Secondo, anche quando la domanda è alta viaggiare non è semplice. Le compagnie possono scegliere di assorbire l’eccesso di domanda aumentando più i prezzi (e i margini di profitto) che la quantità di posti disponibili. Una scelta spesso favorita dalla scarsa pressione competitiva esercitata dalle inesistenti o deboli alternative di trasporto. Situazioni che chi vive in Sardegna conosce bene.

Per limitare i danni che questi meccanismi provocano al diritto alla mobilità e alle condizioni i accessibilità verso la Sardegna, esiste quella cosa che chiamiamo “continuità territoriale” (CT da ora in poi), o più tecnicamente “oneri di servizio pubblico”.

La CT è uno strumento normativo che la Commissione Europea consente di adottare per affrontare situazioni nelle quali il “libero mercato” non è ritenuto in grado di fornire un servizio adeguato.

Quindi, abbiamo un problema (poca concorrenza nei trasporti) e una soluzione (la CT). Dovremmo essere a posto. E invece siamo nel caos.

Il caos in cui viviamo

L’attuale modello di CT è il risultato di un faticoso accordo tra la giunta Solinas e la Commissione Europea (CE). Ne è venuto fuori un pastrocchio indigeribile, con la maggioranza al governo della Regione che non sembra aver capito in quale guaio si stava cacciando.

La CT funziona così. Si sottraggono alcune rotte “strategiche” al libero mercato (esempio, Cagliari-Linate) e le si assegnano alle compagnie che vincono un bando concordato tra Regione e CE. Il bando definisce frequenze e orario per ogni singola rotta, e impone prezzi massimi da far pagare ai passeggeri. Siccome questi prezzi sono per definizione inferiori ai prezzi “industriali”, la Regione integra il bando offrendo un sussidio che copre la differenza. Le compagnie che prevalgono ottengono una concessione temporanea di monopolio sulle rotte che si aggiudicano.

I problemi nascono quando si tratta di definire le condizioni per i passeggeri non residenti. Mentre la tariffa per i residenti che è “calmierata” dal bando, quella per i non residenti è decisa liberamente, senza vincoli, dalle compagnie che hanno ottenuto il monopolio delle singole tratte. È la prima volta che la Regione accetta una regola così punitiva per una categoria di viaggiatori essenziale per l’economia della Sardegna.

L’attuale modello di CT è il risultato di un faticoso accordo tra la giunta Solinas e la Commissione Europea. Ne è venuto fuori un pastrocchio indigeribile

L’idea alla base di una regola così rigida voluta dalla CE è che quel prezzo deve determinarlo il “libero mercato”. Cosa ragionevole nelle situazioni in cui c’è un alto livello di concorrenza, condizione che non è soddisfatta nel caso delle isole. In più non si capisce proprio come il meccanismo del libero mercato potrebbe funzionare nel contesto normativo definito dalla CT. Le compagnie a cui sono state assegnate le rotte in esclusiva hanno enormi margini per imporre prezzi alti senza doversi preoccupare troppo della reazione dei concorrenti: i pochi vettori che operano in Sardegna sono obbligati a competere da una posizione sfavorevole.¹

In sintesi, l’attuale CT consente che l’onere delle tariffe basse che si applicano ai residenti venga scaricato su su chi viene in Sardegna per turismo o lavoro, con tariffe che raggiungono i livelli assurdi di cui spesso leggiamo nelle prime pagine dei nostri quotidiani.

“E’ il libero mercato”, dice qualcuno. Sbagliato: è la conseguenza del “monopolio non vincolato” creato da un modello incoerente di CT.

All’origine del problema

Questa situazione nasce da una imposizione della CE e dalla disponibilità di Solinas di accettarla, al di là di qualche dichiarazione di facciata.

Su cosa fa leva la CE per imporre condizioni così irragionevoli? Qui bisogna avere la pazienza di leggere non solo il documento principale sul tema, il Regolamento UE 1008/2008, ma anche e soprattutto uno successivo, datato 2017, guarda caso l’anno in cui iniziano i nostri problemi più seri in tema di CT. Questo documento è intitolato “Orientamenti interpretativi relativi al regolamento (CE) n. 1008/2008”.

Si tratta in effetti di un documento di rango non particolarmente alto in cui la CE fornisce la propria unilaterale interpretazione di un testo normativo. A noi interessa il punto 49, nel quale si conferma che in casi come quelli insulari si possono prevedere tariffe di favore per consentire ai residenti “di partecipare alla vita culturale, economica e sociale del proprio Stato membro”, e che “è possibile fissare altri obblighi relativi ai prezzi purché siano non discriminatori e proporzionali…”.

Non sembra un approccio particolarmente rigido, ma nelle mani dei funzionari della CE — e nei ricorsi degli avvocati di Ryanair — lo diventa. Nella loro interpretazione, quelle frasi consentirebbero ai governi insulari esclusivamente il diritto di imporre un tetto massimo alle tariffe per i residenti, e solo per loro.

Questa interpretazione appare forzata, almeno a me che non sono un esperto di diritto comunitario. Se i residenti in un’isola hanno il diritto “di partecipare alla vita culturale, economica e sociale del proprio Stato membro” a costi accettabili, non si capisce perché ai non residenti debba essere negato il diritto di partecipare, se lo desiderano, alla vita delle regioni insulari che fanno parte di quello Stato di cui sono cittadini.

Ma c’è un altro aspetto che dimostra l’incoerenza (e la contestabilità) di questa interpretazione e dell’attuale CT che da essa deriva.

Come abbiamo detto, il divieto di prevedere tariffe di favore per i non residenti viene imposto dalla CE per favorire la libera concorrenza e generare i vantaggi a essa associati.

Ma la stessa CT voluta dalla CE dimostra la debolezza di questa posizione. Prevedere e legittimare l’assegnazione ad alcune compagnie dei diritti esclusivi di volo sulle principali tratte della Sardegna significa riconoscere esplicitamente che il libero mercato non sarebbe in grado di generare quei vantaggi. E se quei vantaggi non valgono per una categoria di utenti (i residenti), perché le cose dovrebbero essere diverse per un’altra categoria (i non residenti)?

Il divieto di vincolare le tariffe per i non residenti è imposto in nome dei principi dell’economia di mercato ma in realtà li viola platealmente

Ma c’è di peggio. Il divieto di vincolare le tariffe per i non residenti, imposto appunto in nome dei principi dell’economia di mercato, in realtà li viola platealmente.

Quando si crea per legge una “posizione dominante” e poi non si dettano le regole per limitare la libertà di decidere i prezzi da parte di chi ricopre quella posizione, il rischio è di favorire abusi di posizione dominante che mirano a ingrossare i profitti a tutto svantaggio dei consumatori. Un situazione che nessun principio economico consolidato, tra quelli ai quali la CE dice di ispirarsi, potrebbe mai giustificare.

Riprovarci, ma con un piano B

Nel mese di campagna elettorale che ci aspetta, mi auguro che i candidati sentano la responsabilità di chiarire in dettaglio i contenuti della CT che proporranno e il percorso attraverso il quale pensano di ottenere l’approvazione di Bruxelles.

Una fase di interlocuzione della nuova giunta con la CE è inevitabile. Bisogna arrivarci con le carte in ordine e un progetto chiaro e tecnicamente ben supportato.

Il rischio però è di rimanere incastrati nel solito meccanismo. Con la Regione che chiede una CT con voli frequenti e tariffe vincolate anche per non residenti,² e una CE che risponde picche sostenendo che la normativa attuale è dalla sua parte.

Dunque, serve un piano B e serve averlo chiaro da subito.

Se la CE insisterà nell’imporre una CT come quella accettata da Solinas, i margini per la Regione saranno, nell’immediato, pochi o inesistenti. Forzare la mano pubblicando un bando in contrasto con quello proposto dalla CE non serve, lo abbiamo già fatto e abbiamo dovuto constatare che, nelle condizioni date, la CE ha il coltello dalla parte del manico.

L’unica strada che rimane aperta è invece portare il conflitto davanti alla Corte di Giustizia Europea, e farlo subito.³ Non averlo fatto nei cinque anni a sua disposizione è l’errore più grave che si può imputare alla giunta Solinas.

La CE dichiara che con la normativa vigente non si possono avere bandi come quelli che molti di noi ritengono equi? Bene, ma altri la pensano diversamente. Inutile tergiversare, spetta alla Corte, non alla CE, chiarire una volta per tutte la compatibilità tra i nostri diritti e l’attuale normativa comunitaria.

Se la Corte confermerà quella incompatibilità, avremo comunque fatto un passo in avanti: sapremo con certezza che la Sardegna dovrà combattere per ottenere le modifiche della normativa necessarie per tenere conto delle condizioni di chi vive in un’isola.

Ma non è per niente detto che la Corte confermi l’interpretazione delle norme comunitarie che ne dà la CE.

Esempi recenti e meno recenti come quelli di Volotea e delle Azzorre dovrebbero suggerirci che arriva un momento in cui quella strada va percorsa. Di fronte a sanzioni e vincoli imposti dalla CE, Volotea e Azzorre si sono rivolti alla Corte e hanno avuto giustizia. Se sarà necessario, questa volta toccherà a noi farlo, senza perdere tempo. Quello che ha perso Solinas basta e avanza.

1. Chi vola “in concorrenza” su Roma e Milano non può farlo puntando su Linate e Fiumicino ma utilizzando aeroporti meno competitivi come Bergamo, Malpensa, Ciampino.

2. Non necessariamente una tariffa identica a quella dei residenti, che sarebbe difficilmente giustificabile. Nell’ultimo bando pre-Solinas del 2018, la tariffa per non residenti prevedeva il vincolo di non dover superare un valore doppio rispetto a quella indicata per i residenti.

3. Qualcuno pensa che il piano B sia abbandonare definitivamente l’ipotesi degli “oneri di servizio pubblico” e adottare invece il “modello Baleari”. Io non credo che quel modello risolverebbe in modo soddisfacente il problema del diritto alla mobilità e alla accessibilità. Per funzionare, ha bisogno che il libero mercato incentivi voli frequenti e prezzi bassi (a loro volta scontati con risorse pubbliche per i soli residenti). Ma nel caso sardo il libero mercato esiste per tutte le tratte non in CT e finora non ha dato segni di funzionare nel modo previsto. Sul tema Baleari, se volete, potremo tornare con più dettaglio in futuro.